Dialog między Unią Europejską (UE) i Stowarzyszeniem Narodów Azji Południowo-Wschodniej (ASEAN) rozpoczął się oficjalnie podczas X posiedzenia ministrów spraw zagranicznych stowarzyszenia w 1977 roku.
Ministrowie wyrazili zgodę na nawiązanie formalnej, trwałej współpracy z Europejską Wspólnotą Gospodarczą (przodkinią UE). W jego następstwie, 7 marca 1980 r., EWG i ASEAN podpisały Umowę o Współpracy. Umowa ta była przełomem we wzajemnych relacjach i nadała stosunkom UE-ASEAN charakter instytucjonalny. Warto tu zwrócić uwagę, że EWG potrzebowało aż 16 lat na dostrzeżenie i uznanie ASEAN-u za organizację wystarczająco znaczącą, aby nawiązać z nią relacje na poziomie politycznym (poprzednik tej organizacji – Stowarzyszenie Azji Południowo-Wschodniej powstało w 1961 roku).
Im mniej planów, tym mniej rozczarowań (przysłowie tajskie)
Ostrożne początki dialogu
Krótki, składający się z 9 artykułów, tekst Umowy również oddaje charakter zainteresowania EWG ASEAN-em. Co prawda liczba artykułów nie odbiega od innych ówczesnych umów o współpracy, natomiast zwraca uwagę uboga treść umowy, która zawiera jedynie zwyczajowe ustanowienie zasady wzajemnego traktowania narodowego oraz ogólne postanowienia o współpracy handlowej, gospodarczej i rozwojowej. Znacznie bardziej istotny jest fakt, że Umowa skupia się na towarach oraz współpracy, przy czym nie ma w niej typowej zapisów np. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom handlowym czy ustanowienia wzajemnych delegacji – reprezentacji stron Umowy. Powyższe postanowienia można znaleźć bez problemu chociażby w umowie EWG z Algierią z 1982 r.
Mało zaangażowany stosunek Unii przejawia się poprzez jeszcze jedną charakterystyczną rzecz – postanowienia artykułu 3. Umowy z 1980 dotyczą współpracy rozwojowej, ale skonstruowane są jednostronnie – dawcą pomocy jest EWG, a biorcą ASEAN. Oczywiście ówczesne realia polityczne i ekonomiczne uzasadniają taki charakter rzeczy, ale ewidentne jest asymetryczne samookreślenie się organizacji europejskiej względem swojego partnera.
Konsekwencje zawarcia Umowy były istotne, jednak po jej podpisaniu rozwój dialogu między dwiema organizacjami regionalnymi praktycznie zamarł. W okresie 1980-1994 odbywały się przede wszystkim okresowe spotkania UE-ASEAN, a dopiero w 1996 utworzone zostało kolejne forum – Asia-Europe Meeting (ASEM, w formacie UE, ASEAN, Chiny, Japonia, Korea). Przełom jednak nadszedł później, w roku 2007.
Wielkie bogactwo przychodzi z nieba, małe z pracy (przysłowie wietnamskie)
Budowa nowego partnerstwa
Deklaracja Norymberska (2007) ukazuje już relacje UE i ASEAN-u, jak również wzajemne postrzeganie się w zupełnie innym od dotychczasowego świetle. Deklaracja zawiera wiele zobowiązań do wzajemnej współpracy, takich jak włączenie azjatyckiego partnera UE w promowanie systemu wartości, na którym UE jest zbudowana – sprawiedliwości, demokracji, praw człowieka, rządów prawa etc.
Dodatkowo Deklaracja zawiera szereg istotnych elementów, jak np.: uznanie dominującej pozycji ASEAN-u w regionie, jego znaczenia dla lokalnej architektury bezpieczeństwa, czy decyzję o przyszłych negocjacjach mających na celu zawarcie umowy o wolnym handlu. Zauważalne są wzrost rangi ASEAN-u z perspektywy UE, która zaczyna powoli odchodzić od asymetrycznego modelu. Widoczne jest to już w samej deklaracji (2007) – w o wiele mniej protekcjonalnym (względem tego z umowy z 1980) artykule o współpracy rozwojowej.
W Wytycznych w Sprawie Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa UE w Azji Wschodniej (2012r) UE stawia sobie za cel popieranie dalszej integracji ASEAN-u i pogłębianie wzajemnych relacji.
W skrócie: ASEAN stał się dla UE atrakcyjny jako partner handlowy, ale przede wszystkim jako dźwignia do realizacji własnej polityki w Azji oraz strategiczny partner w dziedzinie regionalnego bezpieczeństwa. Rok 2012 był de facto początkiem, który doprowadził do przełomu w roku 2015, tj. formalnego uznania geostrategicznego znaczenia azjatyckiej organizacji.
Rozpoczyna on bezprecedensowo partnerskie postrzeganie ASEAN-u jako podmiotu równorzędnego oraz potencjalnego sojusznika w tworzeniu wspólnych regulacji i standardów. UE podejmuje próbę skłonienia ASEAN-u do współpracy sektorowej, również w dziedzinach tak zaawansowanych jak technologia innowacyjna i komunikacyjna, przemysł obronny, obserwacja Ziemi, a nawet nawigacja satelitarna. Założenia komunikatu są w sposób szczególny określone geograficznie względem miejsca inwestycji (np. dofinansowanie biedniejszych państw dolnego Mekongu). Coraz ściślejsze plany UE względem ASEAN-u stanowią grunt, na którym Unia będzie chciała oprzeć swoją pozycję wyjściową w czasie negocjowania umów handlowych.
Ten kto dużo mówi, mało pracuje (przysłowie filipińskie)
Ograniczony sukces dialogu
Decyzja powzięta w deklaracji z 2007 r. doprowadziła UE do zawarcia umów o wolnym handlu z częścią państw ASEAN-u, tj. z Singapurem
i Wietnamem oraz negocjacji tychże z Tajlandią, Malezją, Indonezją i Filipinami.
W marcu 2017 roku, UE i ASEAN podjęły decyzję o przywróceniu zamrożonych w marcu 2007 r. rozmów o stworzeniu strefy wolnego handlu obejmującej dwa bloki, a zatem strefy międzyregionalnej. Skutkiem przełomowego roku 2015 było wzmożenie współpracy w dziedzinach bezpieczeństwa, aktywności UE w Forum Regionalnym ASEAN-u oraz powołanie wyposażonego we własny instrument finansowy Dialogu na rzecz Praw Człowieka (EU-ASEAN Policy Dialogue on Human Rights). Ponadto, UE zaczęła wykazywać coraz większe zainteresowanie kwestiami bezpieczeństwa regionalnego (morskiego, cybernetycznego i antyterrorystycznego).
Zastąpienie Planu 2013-2017 przez Plan 2018-2022 otwiera rozdział najnowszych relacji między UE a ASEAN-em.
Zgodnie z informacją podaną przez 3. lutego 2018 przez Voice of Vietnam, umowa o wolnym handlu między UE a ASEAN powinna zostać ratyfikowana do końca 2018 r. Opinię należy uznać za bardzo optymistyczną, szczególnie, że sama UE milczy w sprawie postępów i perspektywy jej zawarcia. Europejska Służba Działań Zewnętrznych znacznie chętniej chwali się dwustronnymi umowami zawartymi z Singapurem (2013), Wietnamem (2015) oraz faktem prowadzenia negocjacji z innymi członkami ASEAN-u. Biorąc pod uwagę milczenie źródeł oficjalnych oraz prasy, należy przychylić się do tezy, że zamiast umowy międzyregionalnej uwaga UE skupiać się będzie na rozwijaniu współpracy bilateralnej między Unią, a poszczególnymi krajami swojego azjatyckiego partnera.
Wnioski, które nasuwają się w odniesieniu do prawdopodobnej przyszłości relacji między UE a ASEAN-em, można zawrzeć w trzech możliwych scenariuszach. Najbardziej prawdopodobnym rozwojem wydarzeń jest de facto zastąpienie umowy międzyregionalnej zestawem wspomnianych umów bilateralnych. Jest to korzystne dla UE ze względu na jej przewagę negocjacyjną względem znacznie mniejszych rynków i gospodarek poszczególnych państw członkowskich ASEAN-u. Strategię oddziaływania UE poprzez narzucanie własnych zasad, standardów i sformalizowanego kształtu stosunków handlowych i politycznych nazywa się potocznie strategią „Unii – potęgi rynkowej” (market power Europe).
Drugim scenariuszem jest zawarcie umowy o wolnym handlu. Sukces negocjacji umożliwiłby wzmocnienie partnerstwa między UE a krajami Azji Południowo-Wschodniej, ułatwienie wzajemnego dostępu do rynków, ustalenie reguł postępowania w dziedzinach takich jak prawa własności intelektualnej, współpraca regulacyjna, etc. Osiągnięcie tego „kamienia milowego” jest mało prawdopodobne w najbliższym czasie.
Trzecim rozwiązaniem, równie prawdopodobnym jak pierwszy scenariusz, jest impas negocjacji UE-ASEAN oraz negocjacji UE- poszczególne kraje Azji Południowo-Wschodniej. Odpowiedzialności za brak postępów negocjacyjnych jest zwykle przypisywana rosnącej asertywności partnerów UE, protekcjonizmowi czy zbyt mało atrakcyjnej stawki negocjacji (win-setu).
Kamil Mikulski
Autor jest prawnikiem, absolwentem College of Europe i Uniwersytetu Wrocławskiego. Zajmuje się dyplomacją i stosunkami międzynarodowymi
